prof. UW dr hab. Łukasz Pisarczyk
590/13
Warszawa, 18 marca 2013 r.
Opinia na temat projektów ustawy – o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz ustawy o związkach zawodowych (druk nr 1105) oraz ustawy – o zmianie ustawy – Kodeks pracy (druk nr 1116)
Przedmiotem projektów nowelizacji k.p. oraz ustawy o związkach zawodowych znajdujących się w drukach sejmowych nr 1105 (projekt rządowy) oraz nr 1116 (projekt poselski) jest przede wszystkim zmiana niektórych przepisów o czasie pracy, której celem jest zwiększenie elastyczności procesu pracy w okresie spowolnienia gospodarczego. Podobne rozwiązania były lub są stosowane w wielu krajach europejskich, stanowiąc odpowiedź na pogorszenie się warunków prowadzenia działalności. W rezultacie „uelastycznienie” stosunku pracy ma stanowić jeden ze sposobów wsparcia pracodawców, przyczyniając się również do utrzymania miejsc pracy. Z tej perspektywy należy oceniać przede wszystkim projekt rządowy, który zostanie przeanalizowany w pierwszej kolejności. W kategoriach prostego „uelastycznienia” nie da się natomiast ocenić niektórych propozycji projektu poselskiego, który zawiera również propozycje ograniczenia uprawnień pracowniczych. Zagadnienia te znajdą się w drugiej części niniejszej opinii.
Pierwszą, i chyba najważniejszą, propozycją wynikającą z projektu rządowego jest możliwość stosowania przedłużonych okresów rozliczeniowych. Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 129 § 2 w każdym systemie czasu pracy, jeżeli jest to uzasadnione przyczynami obiektywnymi lub technicznymi lub dotyczącymi organizacji pracy, okres rozliczeniowy mógłby być przedłużony, nie więcej jednak niż do 12 miesięcy, przy zachowaniu ogólnych zasad dotyczących ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników. Powyższy przepis wprowadza wyjątek od art.129 § 1 k.p., stanowiącego, że czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 4 miesięcy, z zastrzeżeniem art. 135–138, 143 i 144. Istotą nowej regulacji jest więc stworzenie możliwości przedłużania okresów rozliczeniowych dla przeciętnej normy tygodniowej wynoszącej 40 godzin, a w konsekwencji również maksymalnej normy czasu pracy (art. 131 § 1 k.p.). Ważnym elementem nowej regulacji jest tryb przedłużania okresów rozliczeniowych. Przedłużenie to miałoby następować w układzie zbiorowym pracy lub w porozumieniu z zakładowymi organizacjami związkowymi (jeżeli nie jest możliwe uzgodnienie treści porozumienia ze wszystkimi zakładowymi organizacjami związkowymi, pracodawca uzgadniałby treść porozumienia z organizacjami związkowymi reprezentatywnymi w rozumieniu art. 24125a k.p.) albo w porozumieniu zawieranym z przedstawicielami pracowników, wyłonionymi w trybie przyjętym u danego pracodawcy – jeżeli u pracodawcy nie działają zakładowe organizacje związkowe. Dodatkowo pracodawca miałby przekazywać kopię porozumienia w sprawie przedłużenia okresu rozliczeniowego czasu pracy właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy w terminie 5 dni roboczych od dnia zawarcia porozumienia.
Oceniając zaproponowane rozwiązania, należy odnieść się do kilku kwestii. Przede wszystkim, komentarza wymaga problem zgodności propozycji z prawem europejskim, w tym zwłaszcza z postanowieniami dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. Urz. UE L 299 z 18.11.2003, s. 9; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 4, s. 381), dalej jako „dyrektywa”. Artykuł 6 lit. a dyrektywy stanowi, że Państwa Członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że zgodnie z potrzebą zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników wymiar tygodniowego czasu pracy będzie ograniczony w drodze przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, ewentualnie w drodze porozumień zbiorowych (art. 6 lit. a). Na poziomie dyrektywy został też sformułowany limit dla czasu pracy obejmującego normalny czas pracy i godziny nadliczbowe, który w okresie siedmiodniowym nie powinien przekraczać 48 godzin (art. 6 lit. b). W celu stosowania art. 6, czyli regulacji dotyczących maksymalnego tygodniowego wymiaru czasu pracy (bez dodatkowego precyzowania, o który z wymiarów chodzi) został ustanowiony okres rozliczeniowy, który, co do zasady, nie może przekraczać czterech miesięcy (art. 16 lit. b dyrektywy). Jednocześnie w dyrektywie zostały przewidziane liczne odstępstwa, które umożliwiają przedłużenie okresu rozliczeniowego (m.in. art. 17 i 18, ograniczane przez art. 19). Na tym też tle pojawia się zasadnicze pytanie – czy proponowane rozwiązania mieszczą się w granicach dopuszczalnych odstępstw. Zarówno z brzmienia proponowanych przepisów, jak i z uzasadnienia projektu wynika chęć skorzystania z odstępstwaprzewidzianego w art. 18 dyrektywy, czyli przedłużenia okresu rozliczeniowego w drodze układów lub innych porozumień zbiorowych. Pierwsza wątpliwość (zasygnalizowana w opinii dr. hab. M. Zielenieckiego) dotyczy podstawy wprowadzenia wyjątków. Zgodzić się należy z zawartą w opinii tezą, że przedłużenie okresu rozliczeniowego do 12 miesięcy przewidziane w art. 19 akapit 2 dyrektywy dotyczy tylko pracowników wymienionych w art. 17 ust. 3 oraz 18 dyrektywy. Artykuł 19 dyrektywy ogranicza swobodę działania partnerów społecznych, wskazując, że okres rozliczeniowy nie może przekraczać 6 miesięcy (akapit 1), ale jednocześnie dając Państwom Członkowskim (pod pewnymi warunkami) możliwość zastosowania zezwolenia na porozumienia zbiorowe ustanawiające okresy rozliczeniowe, które nie przekraczają 12 miesięcy (akapit 2). Można więc stwierdzić, że jeżeli w prawie krajowym partnerom społecznym prawidłowo powierzono możliwość wprowadzania odstępstw od art. 16 lit. b (na podstawie art. 18 dyrektywy), to mogą oni przedłużać okresy rozliczeniowe do 6 miesięcy, a w razie wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 19 akapit 2 oraz upoważnienia ustawowego także do 12 miesięcy. Teoretycznie, dla pewnej czystości konstrukcyjnej, można byłoby rozdzielić upoważnienia z art. 18 oraz 19 akapit 2 dyrektywy. Można jednak również przyjąć, że konstrukcja zaproponowana przez projektodawcę konsumuje obie regulacje wynikające z dyrektywy i w rezultacie: upoważnia partnerów społecznych do stosowania odstępstw od okresów rozliczeniowych z art. 16 lit. b dyrektywy, a jednocześnie daje im możliwość, w warunkach wskazanych przez dyrektywę, przedłużyć okres rozliczeniowy nie tylko do 6, lecz nawet do 12 miesięcy. Projektodawca nie proponuje więc generalnej możliwości przedłużenia okresów rozliczeniowych do 6 miesięcy, od razu przechodząc do przypadków, w których partnerzy społeczni mogą przedłużyć okres rozliczeniowy do 12 miesięcy. A zatem projektowany przepis upoważnia partnerów społecznych do wprowadzenia odstępstwa od 4-miesięcznego okresu (art. 18 dyrektywy), jednocześnie ograniczając to upoważnienie do sytuacji szczególnych, w których przedłużenie może następować w największym możliwym wymiarze. Trzeba wreszcie zwrócić uwagę, że odstępstwa wprowadzane na podstawie art. 18 dyrektywy są niezależne od odstępstw przewidzianych w art. 17 dyrektywy. W rezultacie upoważnienie dla partnerów społecznych odwołujące się do art. 18 dyrektywy nie musi więc być ograniczone do przypadków, które zostały wskazane w jej art. 17.
Na marginesie, może dziwić, że wobec celów regulacji (uelastycznienie procesu pracy) projektodawca nie zdecydował się na generalne upoważnienie partnerów społecznych do stosowania 6-miesięcznych okresów rozliczeniowych, z zastrzeżeniem dalej idących odstępstw w przypadkach szczególnych. Zaproponowana regulacja niejako zmusza partnerów społecznych do poszukiwania uzasadnień, mających w założeniu charakter wyjątków.
Inną kwestią, na którą trzeba zwrócić uwagę, jest możliwość skorzystania z upoważnienia znajdującego się art. 18 akapit 2 dyrektywy z pominięciem akapitu 1. Otóż akapit 1 przewiduje wprowadzanie odstępstw w drodze układów zbiorowych zawieranych na poziomie krajowym lub regionalnym lub na niższym szczeblu, ale w zgodzie z zasadami ustalonymi przez partnerów społecznych na poziomie krajowym lub regionalnym. Wyjątek dotyczy tych Państw Członkowskich, w których nie ma systemu zapewniającego zawieranie w sprawach objętych postanowieniami dyrektywy porozumień zbiorowych na poziomie krajowym i regionalnym. Wówczas można dopuścić wprowadzanie odstępstw w drodze porozumień zbiorowych zawieranych między partnerami społecznymi na innym właściwym szczeblu. Należy przyjąć, że z taką sytuacją mamy do czynienia w Polsce. Trudno byłoby zakładać, że dysponujemy ustawowym systemem zapewniającym zawieranie porozumień zbiorowych na poziomie krajowym i regionalnym. Warunku tego, ze względu na swój zakres podmiotowy, nie spełniają w szczególności układy zbiorowe zawierane w ramachKomisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych (art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.). Stąd należy przyjąć, że ustawodawca może tworzyć mechanizm odstępstw od postanowień dyrektywy przy wykorzystaniu porozumień zbiorowych zawieranych na niższym szczeblu, przy czym szczebel ten powinien być odpowiedni. W rezultacie, pomimo pewnych wątpliwości, można uznać, że zaproponowana konstrukcja przedłużania okresów rozliczeniowych co do zasady nie narusza standardów europejskich.
Pojawiają się natomiast pewne wątpliwości w kwestiach szczegółowych. Nie korzystając z możliwości generalnego upoważnienia partnerów społecznych i przechodząc od razu do najdalej idącego wyjątku, niejako wymusza się na partnerach społecznych poszukiwanie szczególnych uzasadnień dla zawartego porozumienia, nawet gdyby wprowadzony w nim okres rozliczeniowy nie przekraczał 6 miesięcy. Poza tym, chcąc uniknąć ewentualnych wątpliwości co do zgodności z dyrektywą, projektodawca w zasadzie literalnie powtarza brzmienie art. 19 akapit 2 dyrektywy. Należy to uznać za praktykę wadliwą. Dyrektywa określa w tym zakresie pewne ramy i wskazuje cel, który powinien zostać osiągnięty na poziomie krajowym. A zatem należałoby oczekiwać, że Państwa Członkowskie stworzą takie mechanizmy i tak określą przesłanki stosowania przedłużonych okresów rozliczeniowych, że zostanie zapewniona zgodność z ogólnymi zasadami ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników. Zmierzając w tym kierunku, należałoby możliwie precyzyjnie określić sytuacje, które mogą być uznane za uzasadniające (z przyczyn obiektywnych, technicznych lub dotyczących organizacji czasu pracy) nadzwyczajne (bo do 12 miesięcy) przedłużenie okresów rozliczeniowych. Bardzo ogólny sposób sformułowania przesłanek spowoduje, że porozumienia w sprawie przedłużenia okresów rozliczeniowych do 12 miesięcy staną się normalnym elementem dialogu społecznego, a jedyną przeszkodą we wprowadzeniu rozwiązania, które w świetle postanowień dyrektywy powinno mieć charakter nadzwyczajny, będzie uzyskanie zgody przedstawicieli pracowników. Dlatego należy się obawiać, że w tym zakresie proponowane rozwiązanie nie zapewnia zgodności ze standardami określonym w dyrektywie. Poza tym zaskakuje fakt, że przesłanki przedłużenia okresu rozliczeniowego do 12 miesięcy zostały sformułowane w pewnym sensie łagodniej niż przesłanki przedłużenia okresu rozliczeniowego w systemie równoważnego czasu pracy – do 3 i 4 miesięcy (art. 135 § 2 i 3 k.p.). Można tu dostrzec pewną niekonsekwencję projektodawcy. Pojawiają się też pytania o wzajemne relacje między poszczególnymi przepisami.
Poważne wątpliwości budzi również sposób określenia pracowniczej strony porozumień przewidujących przedłużenie okresu rozliczeniowego. Zachowując zasadę pierwszeństwa związkowego, projektodawca po raz kolejny odwołuje się do instytucji przedstawicieli pracowników wyłonionych w trybie przyjętym u danego pracodawcy. Przedstawiciele ci, wyłaniani ad hoc, w ramach bliżej nieokreślonej procedury, i którzynie korzystają ze wzmożonej ochrony przed represjami ze strony pracodawcy, nie gwarantują równowagi prowadzonych rokowań zbiorowych, wobec czego istnieje niebezpieczeństwo wymuszenia rozwiązań korzystnych tylko dla pracodawcy. W rezultacie powstaje pytanie, czy projektowana konstrukcja jest zgodna ze sformułowaną w art. 20 Konstytucji zasadą dialogu społecznego, który zakłada równowagę sił między uczestnikami rokowań. Rozwiązania prowadzące do dyktatu jednej ze stron trudno byłoby uznać za mieszczące się w pojęciu dialogu, wobec czego tracą one również umocowanie w normach konstytucyjnych, które przewidują możliwość kształtowania istotnych warunków zatrudnienia przez partnerów społecznych. Należy również zgodzić się z podnoszonymi zastrzeżeniami co do zgodności proponowanych regulacji z postanowieniami konwencji MOP nr 135 dotyczącej ochrony przedstawicieli pracowników w przedsiębiorstwach i przyznania im ułatwień, Dz. U. nr 39/1977, poz. 178 (opinia dr. hab. M. Zielenieckiego), która statuuje wymóg odpowiedniej ochrony przedstawicieli pracowników (art. 1). Nie przekonują wyjaśnienia znajdujące się w uzasadnieniu projektu, że wystarczające są w tym zakresie regulacje ogólne, w tym przepisy antydyskryminacyjne. Na marginesie można jedynie wskazać na tendencję, aby katalog kryteriów dyskryminacyjnych traktować jako katalog zamknięty. Z tym problemem można byłoby sobie jednak poradzić, odwołując się choćby do wspomnianych już standardów MOP. Gdyby jednak rzeczywiście wskazane w uzasadnieniu projektu przepisy ogólne były wystarczające, aby chronić przedstawicieli pracowników, konsekwentnie należałoby postawić pytanie, w jakim celu ustawodawca ustanawia lub utrzymuje szczególne regulacje chroniące niektóre inne grupy przedstawicieli. Co więcej, przyjęcie zaproponowanego rozwiązania w oczywisty sposób będzie prowadziło do zróżnicowania sytuacji przedstawicielstw pracowniczych, w niekorzystnej sytuacji stawiając przedstawicieli wyłanianych ad hoc. Zaskakuje to tym bardziej, że o ile rada pracowników (jej członkowie korzystają ze szczególnej ochrony) ma przede wszystkim uprawnienia informacyjne i konsultacyjne, o tyle przedstawiciele wybrani ad hoc mają wyrazić zgodę na istotną modyfikację warunków wykonywania pracy, co w oczywisty sposób może prowadzić do konfliktu z pracodawcą i podjęcia przez tego ostatniego działań mających wpłynąć na stronę pracowniczą. Dlatego propozycje oparcia się na przedstawicielach wyłanianych w trybie przyjętym u danego pracodawcy, choć odwołują się do rozwiązań stosowanych już wcześniej (w tym w ustawie antykryzysowej oraz w związku z kodeksowymi porozumieniami pogarszającymi warunki zatrudnienia) są kontrowersyjne tak w świetle art. 20 Konstytucji, jak i standardów międzynarodowych. Można mieć wreszcie wątpliwość, czy dopuszczenie porozumień zawieranych na poziomie konkretnego zakładu pracy z przedstawicielami pracowników wyłonionymi w trybie przyjętym u danego pracodawcy (co nie gwarantuje rzeczywistej równowagi stron) spełnia wymóg sformułowany w art. 18 akapit 2 dyrektywy, aby odstępstwa były wprowadzane w drodze układów oraz innych porozumień zawieranych między partnerami społecznymi na właściwym szczeblu. Nawet bowiem rokowania prowadzone z udziałem związków zawodowych, jeśli są prowadzone wyłącznie na poziomie zakładowym i przez przedstawicielstwo pracowników konkretnego zakładu, niosą ze sobą ryzyko dominacji pracodawcy i eskalacji napięć społecznych. Tym bardziej dotyczy to przedstawicielstwa wyłanianego ad hoc. Problemów tych można byłoby uniknąć w przypadku rokowań ponadzakładowych, których rezultaty mogłyby otwierać drogę do organizacji procesu pracy na poziomie konkretnych zakładów.
Krytycznie należy ocenić wreszcie możliwość stosowania przedłużonego okresu rozliczeniowego we wszystkich systemach czasu pracy, również w tych, w których dopuszczalne jest przedłużanie dobowego wymiaru czasu do pracy – do 12, 16 czy wręcz 24 godzin, w tym zwłaszcza w systemach równoważnego czasu pracy (art. 135-137). Biorąc pod uwagę zasadę przeciętnie 5-dniowego tygodnia pracy (co oznacza, że w poszczególnych tygodniach praca może być wykonywana przez 6 dni) umożliwia to nadmierną – jak się wydaje – kumulację pracy w stosunkowo długich okresach. W rezultacie rozwiązanie to nie spełnia sformułowanego w dyrektywie wymogu respektowania ogólnych zasad bezpieczeństwa i zdrowia pracowników. Można mieć również poważne wątpliwości, czy nie jest to sprzeczne z art. 66 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy.
W tym miejscu trzeba też podnieść, że kształt proponowanych rozwiązań oznacza utratę szansy na wyeliminowanie rozbieżności, jakie występują między konstytucyjnym modelem kształtowania warunków zatrudnienia a regulacjami ustawowymi oraz praktyką dialogu społecznego. W świetle założeń ustrojowych to metoda układowa powinna mieć pierwszeństwo w kształtowaniu warunków zatrudnienia (art. 20 Konstytucji). W rzeczywistości jedynie niewielka część pracowników jest objęta postanowieniami układów zbiorowych pracy. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest mała atrakcyjność układów dla pracodawców, którzy podnoszą, że – z zastrzeżeniem niewielkich wyjątków – układy zbiorowe umożliwiają jedynie wprowadzania rozwiązań, które nie pogarszają sytuacji pracowników, co w zasadniczy sposób ogranicza przedmiot rokowań zbiorowych. Jednocześnie w przypadkach, gdy pojawiają się instrumenty atrakcyjne dla pracodawców, umożliwia się ich wprowadzanie w innych niż układy porozumieniach zbiorowych – i to zawieranych nie tylko ze związkami zawodowymi, lecz również przedstawicielami wyłonionymi ad hoc. Zasadniczą przeszkodą w wykorzystywaniu metody układowej nie może być przy tym niski poziom uzwiązkowienia, gdyż przykłady innych krajów pokazują, że przy podobnej sytuacji ruchu związkowego możliwe jest objęcie postanowieniami porozumień zbiorowych większości pracowników (Francja, Niemcy). W najprostszy sposób prowadzi do tego rozwój rokowań ponadzakładowych. Oczywiście problemem, przed jakim staje polski ustawodawca jest słabość dialogu ponadzakładowego, która odzwierciedla słabość samych partnerów społecznych. Jednocześnie w okresie kryzysu chce się stworzyć sprawny instrument uelastycznienia stosunków pracy. Trzeba jednak pamiętać, że w ten sposób traci się niepowtarzalną szansę na ożywienie prawdziwego dialogu społecznego, który powinien być fundamentem kształtowania prawa pracy.
Ważnym instrumentem ochronnym jest zagwarantowanie pracownikowi co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę nawet w okresach, gdy ze względu na rozkład czasu pracy nie wykonywał on pracy w wymiarze prowadzącej do nabycia takiego wynagrodzenia (projektowany art. 129 § 4). W uzasadnieniu projektu wyjaśniono, że wprowadzenie tego przepisu jest konieczne, gdyż art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z późn. zm.), gwarantujący wypłatę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę niezależnie od rozkładowej liczby godzin pracy, nie jest wystarczający, gdyż nie dotyczy przypadków, gdy konkretnym miesiącu pracownik w ogóle nie świadczył pracy. Można jedynie zauważyć, że osiągnięcie celu zakładanego przez projektodawcę jest chyba jednak możliwe w drodze wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (w wyniku zastosowania odpowiednich wnioskowań logicznych). Powstaje też pytanie, czy z gwarancji wypłaty minimalnego wynagrodzenia za pracę nie korzystali dotychczas pracownicy, których okres rozliczeniowy mógł zostać przedłużony do 12 miesięcy oraz czy nie będą z niej korzystać w przyszłości pracownicy, których okresy rozliczeniowe podlegają innym regulacjom, a których czas pracy może być kumulowany, a następnie rekompensowany udzielaniem dni wolnych od pracy, być może obejmujących nawet cały miesiąc kalendarzowy (np. w systemie równoważnego czasu pracy).
Co do zasady pozytywnie należy ocenić zmiany proponowane w zakresie rozkładów czasu pracy. Istotny jest już sam fakt, że projektodawca odnosi się w sposób wyraźny do instytucji, która ma niezwykle istotne znaczenie praktyczne, a jest regulowana jedynie w sposób bardzo ogólny. Projekt potwierdza możliwość sporządzania rozkładów czasu pracy poszczególnych pracowników na okresy krótsze niż okres rozliczeniowy, obejmujące jednak co najmniej 2 miesiące. Niewątpliwie pozwoli to – zgodnie z założeniami nowelizacji – uelastycznić proces pracy. Przejawem odformalizowania jest dopuszczenie sporządzania rozkładu w formie pisemnej lub elektronicznej (choć to ostatnie sformułowanie może nasuwać pewne wątpliwości interpretacyjne). Propozycja budzi jednak również pewne zastrzeżenia. Rozpocząć należy od kwestii terminologicznych. Określenie „rozkład czasu pracy danego pracownika” jest chyba zbyt zbliżone do pojęcia indywidualnego rozkładu czasu pracy (art. 142 k.p.), który jest konstrukcyjnie inną instytucją. Rozkład czasu pracy danego pracownika stanowi w gruncie rzeczy doprecyzowanie rozkładu zbiorowego, podczas gdy indywidualny rozkład czasu pracy, o którym mowa w art. 142 k.p., prowadzi do modyfikacji rozkładu zbiorowego. Dlatego warto rozważyć, czy dla większej przejrzystości nie należałoby jednak posługiwać się mniej formalnym, ale jednak funkcjonującym w praktyce, a nawet niektórych przepisach, określeniem „harmonogram”. Poza tym pojawia się wątpliwość, czy jeżeli w przypadku przedłużonego okresu rozliczeniowego można ustalać harmonogramy na okresy krótsze niż cały okres rozliczeniowy, to czy jest to niedopuszczalne w przypadku podstawowego okresu rozliczeniowego, który może wynosić przecież 4 miesiące. Jeżeli rzeczywiście poza przedłużonym okresem rozliczeniowym harmonogramy mają być ustalane na cały okres rozliczeniowy, powstaje pytanie o przyczyny takiego zróżnicowania. Wreszcie projekt nie rozstrzyga innej kluczowej kwestii, mianowicie dopuszczalności i trybu zmiany rozkładów (harmonogramów) ustalanych dla poszczególnych pracowników. Być może, nawiązując do 2-tygodniowego wyprzedzenia, z jakim przekazuje się harmonogram, należałoby dopuścić jego zmianę z zachowaniem takiego właśnie okresu uprzedzenia. Paradoksalnie, mogłoby się to przyczyniać do ochrony pracowników, gdyż tryb modyfikacji harmonogramów stawałby się przejrzysty i ujednolicony. Na zakończenie, można postawić pytanie – dlaczego 2 miesiące? Biorąc pod uwagę pewien naturalny rytm organizacji pracy być może wystarczające byłoby zagwarantowanie, że harmonogram nie może obejmować okresu dłuższego niż miesiąc.
Ważnym i trafnym posunięciem jest propozycja wprowadzenia rozwiązań, które umożliwiają różnicowanie godzin rozpoczęcia pracy, w tym również pozostawiając decyzję w tej sprawie samemu pracownikowi (projektowany art. 1401 § 1 i 2). W tych rozkładach ponowne wykonywanie pracy w tej samej dobie nie będzie stanowić pracy w godzinach nadliczbowych. W ten sposób łagodzi się konsekwencje zastosowania konstrukcji doby pracowniczej (art. 128 § 3 pkt 1 k.p.), która w zasadniczy sposób utrudnia organizację procesu pracy u pracodawców, u których godziny pracy są zmienne. Biorąc pod uwagę, że jednocześnie gwarantuje się pracownikom minimalne okresy odpoczynku, zmiana ta nie będzie prowadzić do sprzeczności z prawem europejskim. Odrębnego komentarza wymaga tryb wprowadzenia tzw. ruchomego czasu pracy. Projekt przewiduje w tym zakresie dwa rozwiązania. Po pierwsze, jest to tryb zbiorowy, analogiczny do trybu wprowadzania przedłużonego okresu rozliczeniowego. O ile jednak w przypadku okresu rozliczeniowego proponowane rozwiązanie należało ocenić krytycznie, o tyle w przypadku rozkładu czasu pracy może ono zostać zaakceptowane. Kształtowanie rozkładu czasu pracy stanowi bowiem pierwotnie element uprawnień kierowniczych pracodawcy (art. 22 § 1 k.p.), które w pewnym zakresie zostają ograniczone, m.in. przez konieczność uzyskiwania zgody przedstawicieli pracowników. W rezultacie trudno byłoby postawić zarzut, że interesy pracownicze są chronione zbyt słabo, skoro i tak projekt zakłada, że kwestia ta nie będzie przedmiotem swobodnego uznania pracodawcy. Nie zmienia to jednocześnie negatywnej oceny przedstawicielstwa pracowniczego wyłanianego ad hoc jako pewnej koncepcji intelektualnej. Po drugie, ruchomy czas pracy może być stosowany na pisemny wniosek pracownika, co w założeniu projektodawcy ma pozwolić na uwzględnienie potrzeb samych pracowników. Zgadzając się z tym ogólnym założeniem, trudno jednak nie zauważyć, że proponowany mechanizm prawny może otwierać drogę do nadużyć, zachęcając pracodawców do wywierania nacisku na stronę pracowniczą w celu uzyskania zgody na określoną organizację czasu pracy.
Projekt poselski częściowo nawiązuje do projektu rządowego. W tym zakresie zachowują aktualność uwagi zgłoszone dotychczas. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że ze względu na inne umiejscowienie przedłużonego okresu rozliczeniowego (dodawany § 3 po utrzymywanym w dotychczasowym brzmieniu § 2 art. 129) mogą powstać wątpliwości co do wzajemnych relacji między obydwoma regulacjami.
Pierwszą nowością projektu poselskiego jest propozycja zniesienia konstrukcji doby pracowniczej (proponowane nowe brzmienie art. 128 § 3). Zasadniczo jest to propozycja interesująca, gdyż definicja doby pracowniczej, która moim zdaniem nie jest konieczna w celu zapewnienia zgodności ze standardami prawa UE, jest jedną z głównych przeszkód w sprawnej organizacji czasu pracy. Konstrukcja ta nie tylko utrudnia wcześniejsze rozpoczynanie pracy w kolejnej dobie pracowniczej, ale również usztywnia rozliczanie dni wolnych od pracy. Wyznacza ona bowiem swoisty rytm dób pracowniczych, które powodują, że pracodawcy zatrudniający w zmiennych godzinach pracy albo naruszają przepisy o czasie pracy, albo nie mogą wykorzystać pełnego nominału godzin pracy w okresie rozliczeniowym. Dlatego z zainteresowaniem trzeba przyjąć propozycję zmiany art. 128 oraz dodania art. 1311 k.p., który definiowałby dobę na potrzeby rozliczania okresów odpoczynku. Ewentualna wątpliwość wiąże się z faktem, że zniesienie definicji doby pracowniczej może spowodować wątpliwości co do stosowania innych przepisów, które z dobą pracowniczą – w jej dotychczasowym kształcie – były w jakiś sposób związane (np. wspomniane regulacje dotyczące dni wolnych od pracy).
Krytycznie należy natomiast ocenić propozycję uelastycznienia przepisów regulujących przerywany czas pracy (projektowane art. 139 § 3 i 5). System ten miałby być wprowadzany już nie tylko w drodze układów zbiorowych pracy, lecz również innych porozumień zbiorowych, które w braku związków zawodowych miałyby być zawierane z przedstawicielami wyłanianymi ad hoc. Biorąc pod uwagę uciążliwość przerywanego czasu pracy dla pracowników oznaczałoby to zbyt daleko idącą ingerencję w sferę interesów osób zatrudnionych, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę wszystkie mankamenty reprezentacji pracowniczej wyłanianej w trybie przyjętym u danego pracodawcy. Jest to również kolejny przykład na osłabianie roli układów zbiorowych pracy.
Wątpliwości budzi także zmiana dotycząca przerwy na spożycie posiłku lub załatwienie spraw osobistych (projektowana zmiana art. 140 § 1) polegająca na stworzeniu możliwości jej przedłużenia za zgodą pracodawcy na pisemny wniosek pracownika. Projektodawca nie zaproponował żadnych dodatkowych przesłanek przedłużenia, nie wskazując w szczególności, ile maksymalnie przerwa miałaby wynosić. Oznacza to, że granicę wyznaczałby w gruncie rzeczy tylko okres odpoczynku dobowego. Jeśli doda się do tego brak wynagrodzenia za czas przerwy, należy oczekiwać, że znowelizowany przepis mógłby posłużyć do obchodzenia regulacji dotyczących przerywanego czasu pracy, a pracodawcy mogliby wymuszać na pracownikach występowanie z odpowiednimi wnioskami. Dlatego projektowany przepis należy ocenić jako niebezpieczny.
Przedmiotem kolejnej propozycji jest obniżenie dodatków za pracę w godzinach nadliczbowych, mające niewątpliwie służyć obniżeniu kosztów pracy. Ewentualne wprowadzenie takiego rozwiązania może pociągać jednak za sobą inne, niekorzystne skutki. Przede wszystkim, obniżenie wysokości dodatków stanowi zachętę do zwiększania wymiaru świadczenia pracowników już pracujących kosztem zwiększania stanu zatrudnienia. W pewien sposób koliduje to z konstytucyjną dyrektywą dążenia państwa do rozwoju pełnego produktywnego zatrudnienia (art. 65 ust. 5). O kolizji można mówić również w kontekście podstawowych założeń realizowanej obecnie strategii zatrudnienia, która zakłada stały rozwój pracowników, wymagający przecież czasu poza pracą. Powstaje też pytanie, jak pogodzić liberalizację przepisów o pracy w godzinach nadliczbowych z konstytucyjną zasadą ochrony rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa (art. 18) oraz promowaną koncepcją work-life balance. Poza tym, w kontekście sugestii dotyczących stosunkowo wysokiego obecnie poziomu dodatków w prawie polskim (50 i 100 %), trzeba zwrócić uwagę na podstawę, od której dodatki są liczone, a którą stanowi stawka osobistego zaszeregowania lub 60% wynagrodzenia, jeżeli taki składnik nie został wyodrębniony. W rezultacie propozycję obniżenia dodatków należy ocenić krytycznie, podkreślając związek przepisów o pracy nadliczbowej z innymi aspektami ochrony pracowników, ich życia i zdrowia oraz sfery prywatnej, a także zwracając uwagę, że obniżenie wysokości dodatków stanowiłoby istotny (a przy tym kolejny już) regres w zakresie warunków zatrudnienia. Na marginesie można postawić pytanie, czy z punktu widzenia ochrony interesów pracodawcy kluczowe znaczenie ma wysokość dodatków czy raczej same przesłanki dopuszczalności pracy nadliczbowej.
Pozytywnie należy natomiast ocenić propozycję samej nowelizacji art. 1513 k.p. Obecnie w przypadku wykonywania pracy w dniu wolnym od pracy wynikającym z zasady przeciętnie 5-dniowego tygodnia pracy pracodawca ma bezwzględny obowiązek udzielenia pracownikowi dnia wolnego do końca okresu rozliczeniowego, co w praktyce może się jednak okazać trudne. Co więcej, w ten sposób dzień rozkładowo wolny od pracy jest chroniony silniej niż niedziela lub święta, w przypadku których ustawodawca przewidział alternatywną formę rekompensaty. Stąd zrozumiała wydaje się propozycja, aby wówczas, gdy udzielenie dnia wolnego w zamian za dzień rozkładowo wolny od pracy jest niemożliwe, pracodawca mógłby udzielić dnia wolnego w następnym okresie rozliczeniowym. Gdyby i to okazało się niemożliwe, pracownik otrzymywałby rekompensatę pieniężną – dodatek w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 k.p. Na tle tego przepisu mogłaby jednak powstać wątpliwość, czy pracownik, który nie otrzymałby dnia wolnego byłby uprawniony do dwóch dodatków (na podstawie art. 1511 § 1 pkt 1 k.p. – z tytułu przekroczenia przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy – oraz na podstawie projektowanego art. 1513 § 3 k.p.) czy też tylko do jednego z nich – na podstawie przepisu, którego propozycja znalazła się w projekcie. Tego rodzaju wątpliwości pojawiają się w związku z rekompensatą w razie nieudzielenia dnia wolnego w zamian za pracę w niedzielę i święto, a interpretacja prezentowana w tym zakresie przez Sąd Najwyższy (uchwała z 15 lutego 2006 r., II PZP 11/05, OSNP 2006, nr 11–12, poz. 170) budzi pewne wątpliwości. Wreszcie, przenoszenie rekompensaty na kolejny okres rozliczeniowy, biorąc pod uwagę, że okresy te będą mogły zostać przedłużone do 12 miesięcy, spowoduje, że w niektórych przypadkach rekompensowanie pracy w dniu wolnym od pracy będzie następować ze znacznym opóźnieniem.